П. рассматривается как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур (см.: Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты. - М., 1999). В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.
Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов следует рассматривать не только как сугубо формальные. Важен содержательный аспект правил, их познавательная ориентированность, когда они обеспечивают высокое качество и эффективность правовых актов. С их помощью отражаются внутренние, глубинные общественные связи и отношения. Можно выделить 5 юридических принципов, в которых выражена нормативная основа правовых актов: а) принятие актов только уполномоченным субъектом, б) принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, в) выбор установленной формы акта, г) соподчиненность актов в правовой системе по их юридической силе, д) соблюдение процедуры подготовки и принятия актов.
Факторы П. можно разделить на 3 группы: определяющие предмет правового регулирования; выражающие позиции участников правотворческой деятельности; собственно юридические факторы.
Выделяются следующие стадии правотворческого процесса: а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; б) определение вида органов, субъектов, правомочных принять правовое решение, и вида правового акта; в) принятие решения о подготовке правового акта; г) разработка концепции, идеи, анализ будущего акта; д) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом; е) предварительное рассмотрение проекта акта; ж) общественное обсуждение проекта; з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.
Следование этим этапам процесса П. позволяет соблюдать внешние рамки движения правового акта -от зарождения его идеи до принятия. Это и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и правовые акты определенным содержанием и одухотворять их. Достижению данной цели служат принципы П., которые создают его основу и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации. К ним относятся: а) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки; б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов права и соблюдение процедурных правил; в) принцип демократизма, означающий изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере П., учет общественной поддержки проектов правовых актов.
Практика П. в России и др. государствах свидетельствует о серьезных трудностях и противоречиях. Возникает много правотворческих ошибок, среди которых: познавательные, порожденные неверной оценкой предмета будущего правового регулирования; содержательные, выражающиеся в недостатке средств и методов правового воздействия; информационные, означающие неверный выбор формы акта, слабое обоснование проекта; процедурные, связанные с нарушением процедур подготовки и принятия актов; социальные, означающие игнорирование общественного мнения и возможное восприятие актов гражданами, должностными лицами, госорганами, общественными объединениями и хозяйствующими субъектами.
В П. как общем процессе формирования и развития правовых актов можно выделить: законотворчество, подзаконное П., нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное П., договорное нормотворчество, локальное нормотворчество.